Akani Garden Route (Pty) Ltd v Pinnacle Point Casino (Pty) Ltd (252/99) [2001] ZASCA 59; 2001 (4) SA 501 (SCA) (17 Mei 2001)

Putusan

[1] Banding ini diajukan terhadap putusan pengadilan penuh yang dilaporkan sebagai Pinnacle Point Casino (Pty) Ltd v Auret NO dan Lainnya [1999 (4) SA 763] (C) dan menyangkut keabsahan keputusan terkait permohonan lisensi kasino oleh Dewan Perjudian dan Pacuan Kuda Western Cape (“Dewan”). Pemohon banding (“Akani”) dan termohon (“Pinnacle Point”) mengajukan permohonan yang bersaing untuk pemberian lisensi semacam itu untuk wilayah Cape selatan berdasarkan Western Cape Gambling and Racing Law 4 of 1996 (“UU Provinsi”). Pada 30 November 1998, Dewan memberi tahu Pinnacle Point bahwa mereka telah terpilih sebagai pemohon yang berhasil untuk pemberian lisensi dan bahwa, berdasarkan Permintaan Proposal (undangan Dewan untuk permohonan lisensi), lisensi tidak akan diberikan kecuali dan sampai semua negosiasi terkait telah diselesaikan sesuai kepuasan Dewan. Sejumlah apa yang disebut prasyarat untuk pemberian lisensi ditetapkan, hanya satu yang relevan sekarang dan berbunyi: “Pemohon yang Berhasil akan memperoleh dan menyerahkan paling lambat 11 Januari 1999 jaminan keuangan yang tidak dapat ditarik kembali dan tanpa syarat dari lembaga keuangan yang dapat diterima, kelas satu, dan bereputasi baik mengenai komitmen keuangan terhadap Proyek dari ... New Property Ventures (Pty) Ltd.”

[2] New Property Ventures (Pty) Ltd memiliki 30% dari modal saham yang diterbitkan Pinnacle Point dan diwajibkan untuk menyediakan atau menjamin dana untuk proyek sebesar R22,5 juta. Karena jaminan yang diminta tidak diberikan, Dewan memberikan sejumlah perpanjangan kepada Pinnacle Point untuk memungkinkannya mematuhi prasyarat. Pada akhirnya, pada 5 Februari 1999, Dewan, yang sadar akan tugas publiknya dan kewajibannya kepada Akani, mengirim surat kepada Pinnacle Point yang menetapkan tenggat waktu hingga 11 Mei. Tenggat waktu tersebut tidak dipenuhi, terutama karena kelalaian atau ketidakmampuan orang-orang yang terkait dengan Pinnacle Point. Akibatnya, Dewan memutuskan pada hari berikutnya “untuk menolak menerbitkan lisensi kepada [Pinnacle Point] mengingat kegagalan kinerja sehubungan dengan jaminan keuangan yang diminta oleh Dewan untuk proyek” dan “untuk secara resmi mengakui Akani sebagai pemohon yang berhasil.” Keputusan ini menimbulkan proses hukum saat ini, yang dimulai sebagai permohonan untuk peninjauan kembali, terutama atas dasar ketidakadilan prosedural dan administratif. Beberapa isu faktual yang diajukan dalam afidavit pendiri tidak lagi dipertahankan. Namun, sebagian besar karena sifat pembelaan yang diajukan oleh Akani dalam afidavit jawabannya, pertanyaan sentral menjadi masalah legalitas dan karena apa yang berikut, tidak perlu memutuskan keadilan resolusi Dewan; namun demikian, penilaian awal saya adalah bahwa jika mempertimbangkan semua keadaan, Dewan bertindak secara adil dan tepat.

[3] Isu dalam kasus ini terutama adalah interpretasi Undang-Undang Provinsi dan, karena alasan yang akan menjadi jelas, penting untuk mempertimbangkan matriksnya dan prinsip-prinsip konstitusional tertentu sebelum menetapkan fakta relevan lebih lanjut dan argumen. Sejak Konstitusi sementara, pemisahan kekuasaan telah menjadi landasan tatanan konstitusional kita (South African Association of Personal Injury Lawyers v Heath and Others [[2000] ZACC 22]; [2001 (1) SA 883] (CC) esp par 22). Ini juga berlaku untuk pemisahan kekuasaan antara legislatif dan eksekutif di tingkat nasional dan provinsi. Mengenai yang terakhir, Konstitusi (s 104) menyatakan bahwa wewenang legislatif suatu provinsi berada di badan legislatif provinsinya dan memberikan kepada badan legislatif provinsi, antara lain, kekuasaan untuk mengeluarkan konstitusi dan undang-undang untuk provinsinya mengenai hal apa pun dalam area fungsional yang tercantum dalam Jadwal 4 (yaitu area fungsional kompetensi nasional dan provinsi bersamaan, yang mencakup perjudian pada umumnya dan kasino pada khususnya). Pasal 104(3) selanjutnya menyatakan bahwa “(3) Badan legislatif provinsi hanya terikat oleh Konstitusi dan, jika telah mengeluarkan konstitusi untuk provinsinya, juga oleh konstitusi itu, dan harus bertindak sesuai dengan, dan dalam batas-batas, Konstitusi dan konstitusi provinsi itu.” Pasal 125(2) memberikan wewenang eksekutif suatu provinsi kepada perdana menteri, yang menjalankan wewenang eksekutif, bersama dengan anggota dewan eksekutif lainnya, dengan “(a) melaksanakan undang-undang provinsi di provinsi tersebut; (d) mengembangkan dan melaksanakan kebijakan provinsi ...”. Western Cape akhirnya mengadopsi Konstitusi Western Cape 1 of 1998 sesuai dengan Konstitusi nasional yang menegaskan kembali bahwa wewenang legislatif Western Cape berada di parlemen provinsi (s 9) dan wewenang eksekutifnya berada di perdana menteri yang menjalankan wewenang ini bersama dengan menteri provinsi lainnya (yang membentuk kabinet provinsi) dengan, antara lain, melaksanakan undang-undang provinsi dan dengan mengembangkan dan melaksanakan kebijakan provinsi (s 35). Kedua Konstitusi tidak menggunakan nomenklatur yang sama: yang pertama menggunakan istilah “dewan eksekutif” dan “anggota” (seperti yang dilakukan Undang-Undang Provinsi) sedangkan yang kedua menggunakan “kabinet” dan “menteri” masing-masing. Undang-Undang Provinsi disetujui sebelum Konstitusi dan tanggal mulai berlakunya setelah tanggal Konstitusi tetapi ini tidak mempengaruhi putusan ini.

[4] Karena perjudian juga berada dalam kompetensi fungsional Legislatif Nasional, Undang-Undang Perjudian Nasional 33 of 1996 diundangkan. Struktur Undang-Undang ini dan, khususnya, s 13, memperjelas bahwa kendali atas perjudian berada di dewan independen di tingkat nasional dan provinsi dan bahwa campur tangan politik dalam proses harus dihindari (bdk. Poswa v The Member of the Executive Council Responsible for Economic Affairs Environment and Tourism Respondent, sebuah putusan yang belum dilaporkan dari Pengadilan ini pada Maret 2001). Salah satu prinsip yang ditetapkan adalah bahwa “otoritas pemberi lisensi dengan fungsi dan kekuasaan khusus terkait perjudian harus didirikan oleh provinsi untuk pengaturan dan pengendalian kegiatan perjudian.” [Pasal 13(1)(g) dengan penekanan ditambahkan.]

[5] Undang-Undang Provinsi membentuk Dewan [s 2(1)] dan mengatur bahwa hak untuk melakukan perjudian apa pun di dalam Provinsi secara eksklusif berada di Dewan (ss (2)). Ketentuan ini tunduk pada ss (4) yang menyatakan bahwa tujuan utama Dewan adalah untuk mengendalikan semua kegiatan perjudian “tunduk pada Hukum ini dan setiap penentuan kebijakan Dewan Eksekutif yang berkaitan dengan ukuran, sifat, dan pelaksanaan industri.” (Penekanan ditambahkan.) Dewan kemudian diberikan semua kekuasaan yang diperlukan untuk mencapai tujuan utamanya dan melaksanakan fungsinya berdasarkan “Hukum ini” (ss (5)). Istilah “Hukum ini”, sebagaimana terlihat dari teks Afrika, adalah upaya yang tidak tepat untuk mengganti istilah “Undang-Undang ini”, dan didefinisikan untuk mencakup jadwal dan setiap peraturan atau aturan yang dibuat atau dikeluarkan di bawahnya [s 1]. Pasal 81 memberi wewenang kepada anggota dewan eksekutif yang bertanggung jawab (sekarang menteri kabinet provinsi) untuk membuat peraturan yang berkaitan dengan sejumlah hal dan s 82 mengizinkan Dewan untuk membuat aturan yang berkaitan dengan pelaksanaan kekuasaannya dan pelaksanaan tugasnya.

[6] Penentuan kebijakan Dewan Eksekutif berdasarkan s 2(4) harus dipublikasikan dalam Lembaran Negara Provinsi. Ini telah dilakukan [1] dan yang sangat penting adalah penentuan kebijakan bahwa “semua komitmen keuangan yang diusulkan sehubungan dengan total investasi modal yang diusulkan dari pemohon yang berhasil harus dijamin oleh jaminan bank atau lembaga keuangan lain yang tidak dapat ditarik kembali yang dapat diterima oleh Dewan, dan harus diserahkan sebelum penerbitan lisensi dan dalam waktu tujuh hari setelah pengumuman oleh Dewan tentang pemohon yang berhasil, di mana jaminan tersebut akan menjadi bagian dari tawaran pemohon yang berhasil.” Menyadari pada saat itu bahwa batas waktu tujuh hari sangat tidak realistis, Dewan meminta dan memperoleh persetujuan dari menteri terkait untuk memberlakukan batas waktu tiga puluh hari. (Sumber kekuasaan menteri untuk melakukannya tidak jelas.) Jawaban Akani terhadap permohonan Pinnacle Point didasarkan pada penentuan kebijakan ini: mereka berargumen bahwa karena jaminan yang diperlukan belum diberikan dalam waktu tujuh atau bahkan tiga puluh hari sejak pengumuman pada 30 November 1998, Pinnacle Point telah kehilangan statusnya sebagai pemohon yang berhasil; ini terjadi terlepas dari prasyarat Dewan karena Dewan terikat oleh penentuan kebijakan berdasarkan s 2(4). Perlu disebutkan bahwa begitu suatu pihak kehilangan statusnya sebagai pemohon yang berhasil, pihak yang berada di urutan kedua mengambil tempatnya secara otomatis. Dengan berpegang bahwa periode tujuh hari bersifat imperatif, pengadilan tingkat pertama menguatkan argumen tersebut dan menolak permohonan Pinnacle Point. Dalam banding, Pengadilan Penuh memutuskan bahwa ketentuan yang dikutip bukanlah “penentuan kebijakan”; kata “kebijakan” berarti suatu arah atau prinsip tindakan; “kebijakan” menetapkan standar, bersifat umum dan tidak mencakup aturan khusus. Sebaliknya, ketentuan ini memberlakukan persyaratan yang terperinci dan ketat terkait jaminan keuangan; akibatnya, penentuan tersebut tidak sah. Lihat par 13 hingga 15 dari putusan yang dilaporkan.

[7] Kata “kebijakan” secara inheren kabur dan dapat memiliki arti yang berbeda. Menurut saya, mengutip kamus yang mendefinisikan kata tersebut tidak banyak gunanya. Menggambar perbedaan antara apa itu kebijakan dan apa yang bukan dengan mengacu pada kekhususan, menurut pandangan saya, tidak selalu sangat membantu atau benar. Misalnya, keputusan bahwa anak di bawah usia enam tahun tidak memenuhi syarat untuk masuk sekolah, cukup dapat disebut sebagai “kebijakan” dan hanya karena usia ditetapkan tidak membuatnya kurang menjadi kebijakan daripada keputusan bahwa anak-anak muda tidak memenuhi syarat, meskipun kata “muda” memiliki ukuran elastisitas di dalamnya. Setiap arah atau program tindakan yang diadopsi oleh pemerintah dapat terdiri dari ketentuan umum atau khusus. Karena itu, saya tidak menganggap bijaksana untuk mendefinisikan kata tersebut baik secara umum maupun dalam konteks Undang-Undang. Saya lebih suka memulai dengan menyatakan hal yang jelas, yaitu bahwa undang-undang, peraturan, dan aturan adalah instrumen legislatif sedangkan penentuan kebijakan tidak. Sebagai urusan pemerintahan yang baik, untuk mengikat publik, kebijakan biasanya harus tercermin dalam instrumen tersebut. Penentuan kebijakan tidak dapat mengesampingkan, mengubah, atau bertentangan dengan undang-undang (termasuk peraturan perundang-undangan). Jika tidak, pemisahan antara legislatif dan eksekutif akan hilang. Bdk. Executive Council, Western Cape Legislature, and Others v President of the Republic of South Africa and Others [[1995] ZACC 8]; [1995 (4) SA 877] (CC) par 62. Dalam kasus ini, tampaknya badan legislatif provinsi bermaksud untuk menaikkan penentuan kebijakan ke tingkat peraturan perundang-undangan, tetapi meninggalkan posisinya dalam hierarki tidak jelas: apakah ia memiliki prioritas di atas peraturan menteri dan aturan Dewan jika ini membentuk bagian dari definisi “Hukum”? Ketidakbijaksanaan memiliki tingkat lain dari peraturan perundang-undangan segera terlihat; legalitasnya tidak diperdebatkan dan tidak perlu diputuskan dan saya akan menganggap kepatuhannya untuk keperluan putusan ini. Satu hal, bagaimanapun, jelas: penentuan kebijakan tidak dapat mengesampingkan ketentuan Undang-Undang Provinsi karena alasan yang telah diberikan. Di mana, misalnya, Undang-Undang Provinsi mempercayakan menteri dengan tanggung jawab untuk menentukan jumlah maksimum lisensi jenis tertentu yang dapat diberikan di area tertentu [s 81(1)(d)], kabinet tidak dapat mengatur masalah tersebut melalui penentuan kebijakan, sesuatu yang dilakukannya. Demikian pula, di mana s 37(1)(l) memberi wewenang kepada Dewan untuk memberlakukan kondisi yang berkaitan dengan durasi lisensi, kabinet tidak dapat menetapkan kepada Dewan melalui penentuan kebijakan bahwa, misalnya, lisensi kasino harus untuk jangka waktu sepuluh tahun, sesuatu yang juga dilakukannya. Dengan kata lain, kabinet tidak dapat mengambil dengan satu tangan apa yang telah diberikan oleh pembuat undang-undang dengan tangan lain.

[8] Sejauh menyangkut jaminan, s 37(1)(j) mengatur bahwa “[d]ewan dapat memberlakukan kondisi sehubungan dengan lisensi apa pun yang diterbitkan berdasarkan Hukum ini, termasuk kondisi - mewajibkan pembayaran atau penyerahan kepada Dewan jaminan, termasuk jaminan yang berkaitan dengan penyerahan pembangunan yang diusulkan.” Ini berarti bahwa kompetensi untuk mensyaratkan jaminan dan menetapkan persyaratannya diberikan oleh Undang-Undang kepada Dewan. Perlu dicatat bahwa kekuasaan tersebut harus dilaksanakan sehubungan dengan lisensi dan bukan permohonan lisensi. Dengan kata lain, apa yang diizinkan untuk dilakukan oleh Dewan adalah melampirkan kondisi semacam itu pada lisensi dan bukan sebagai prasyarat atau syarat pendahuluan untuk menerbitkan lisensi, seperti yang dinyatakan dalam surat tertanggal 28 November 1998. Saya tidak dengan ini bermaksud menyatakan bahwa Dewan tidak dapat berdasarkan s 12 atau 35 memberlakukan prasyarat untuk pemberian lisensi, tetapi fakta bahwa badan legislatif memilih untuk memberinya kekuasaan untuk menangani jaminan dengan cara tertentu mengarah pada kesimpulan yang tak terelakkan bahwa ia tidak dapat menjalankan kekuasaan serupa di bawah ketentuan umum. Generalia specialibus non derogant. Hasil ini segera menyelesaikan pertanyaan lain yang diajukan, yaitu apakah Dewan dapat memberlakukan prasyarat ini terlepas dari penentuan kebijakan. Bdk. par 18 putusan pengadilan quo. (Fakta bahwa prasyarat semacam itu diantisipasi dalam Permintaan Proposal tidak mempengaruhi kesimpulan ini.) Kemudian menjadi tidak perlu untuk membahas bagian dari putusannya (par 16 hingga 17) yang membahas prinsip - perumusan dan ruang lingkup yang saya miliki beberapa reservasi - bahwa di mana seorang pejabat sengaja bertindak berdasarkan ketentuan pemberi wewenang tertentu dan ketentuan itu ditemukan tidak sah, maka keabsahan tindakan tidak dapat diselamatkan oleh adanya ketentuan pemberi wewenang yang sah di tempat lain.

[9] Kembali ke penentuan kebijakan, apa yang dilakukannya adalah memberlakukan kewajiban mutlak pada pemohon lisensi untuk menyerahkan jaminan yang ditentukan sebelum pemberian lisensi. Ini mengebiri Dewan sampai pada titik bahwa ia tidak akan pernah dapat menjalankan kekuasaan dan diskresinya berdasarkan s 37(1)(j) untuk mensyaratkan jaminan semacam itu sebagai kondisi lisensi. Keputusan apakah jaminan dari seseorang selain bank atau lembaga keuangan lainnya akan dapat diterima bukan lagi wewenang Dewan dan juga yang berkaitan dengan batas waktu dan perpanjangan waktu. Dengan kata lain, melalui tindakan eksekutif, suatu tindakan legislatif diubah, diencerkan, atau dibatalkan. Ini di luar kekuasaan kabinet. Meskipun penentuan yang dipertimbangkan dalam konteks lain mungkin dapat disebut sebagai “kebijakan”, dalam struktur Undang-Undang Provinsi itu bukan.

[10] Dari ini dapat disimpulkan bahwa Pengadilan Penuh benar dalam membatalkan keputusan Dewan yang mendiskualifikasi Pinnacle Point sebagai pemohon dan menunjuk Akani sebagai gantinya sebagai pemohon yang berhasil. Oleh karena itu, banding ditolak dengan biaya, termasuk biaya dua pengacara.

[1] Pemberitahuan Provinsi 304 tahun 1997 sebagaimana diubah dengan Pemberitahuan Provinsi 440 tahun 1997 dan 353 tahun 1998.